汪恕诚在全国水库安全度汛工作电视电话会议上的讲话

 （2003年5月16日） 

同志们： 

　　目前，我国南方已进入汛期，局部地区暴雨频繁，不少江河、湖泊超过警戒水位，部分水库开始拦蓄洪水，贵州、新疆、山西等地发生了较为严重的山洪灾害，已造成50人死亡，全国防汛工作日趋紧张。尽管1998年以来，中央和各级政府加大了投资力度，对大江大河堤防、重点病险水库进行了除险加固，防洪标准有所提高，但大江大河支流和中小河流堤防防洪标准还很低，流域控制性工程还不足，大量病险水库尚未进行除险加固，蓄滞洪区安全建设严重滞后，分蓄洪问题非常突出，突发性暴雨山洪和台风灾害随时可能发生。今年全国的防汛工作不能有丝毫放松，不能麻痹大意。影响防洪安全的诸多因素中，最为严重的是病险水库，防洪标准低、安全隐患多、管理不严、预测预报和通讯预警设施差等安全问题非常突出，难以在短期内得到彻底解决，一大批水库仍将带病运行，遇暴雨洪水特别是短历时强降雨，如准备不充分、措施不到位、抢险不及时，就很可能垮坝失事。水库一旦垮坝失事，轻则造成财产损失，重则造成重大人员伤亡或毁灭性灾害，不仅给国家和人民造成重大损失，也会影响社会稳定。当前党中央、国务院正领导全国各族人民发扬万众一心、众志成城精神，同“非典”展开一场前所未有的特殊战斗，迫切需要一个稳定的社会环境。因此，今年确保水库安全度汛，比以往任何时候都要重要，事关社会稳定和发展大局。今天召开全国水库安全度汛工作电视电话会议，目的就是贯彻落实党中央、国务院领导的一系列指示精神，按照国家防总今年第一次会议的要求，进一步做出部署，确保水库安全度汛。刚才辽宁、浙江、福建、湖南四省就做好今年水库防洪安全工作进行了汇报交流，下面我讲三点意见。

　　一、务必清醒认识水库安全度汛面临的严峻形势

　　应该肯定，多年来，特别是1998年以来，在党中央、国务院的领导下，地方各级党委、政府以及防汛抗旱指挥部高度重视水库安全度汛工作，以“三个代表”重要思想为指针，紧紧围绕水库安全度汛这一非常重要的任务，落实各项措施，在“预防”上下功夫，在“调度”上做文章，在“抢险”上尽全力，水库为战胜长江、嫩江、松花江、珠江等流域发生的大洪水发挥了重要作用。数以万计的水库拦洪错峰，有效地缓解了下游地区的防洪压力，确保了下游地区城镇及交通、通讯干线的安全。同时，各地克服重重困难，精心组织，科学调度，全力抢险，确保了水库自身安全。特别是在抗御1998年长江、嫩江、松花江大水中，葛州坝、隔河岩、五强溪、柘溪、音河、察尔森、白山、丰满等水库通过拦蓄洪水，错峰、削峰，大大减轻了水库下游地区的防洪压力，发挥了重要作用，取得了巨大的社会效益。据统计，1998年以来，全国各类水库累计拦蓄洪水1557亿立方米，1336万公顷农田、1645座次城市、2.2亿人次免受洪灾，防洪减灾效益达5171亿元，并在此期间，全国没有发生一起大型和重点中型水库垮坝事件，其他类型的水库垮坝事件也大为减少，垮坝数量是有统计资料以来最少的五年。

　　近几年来，仅中央就安排资金112亿元，对影响城市、人口密集区、重要工业、交通设施安全的770座重点病险水库进行除险加固，到2002年底已完成了441座水库。各级地方政府也积极筹措资金，对一些问题严重的病险水库进行了除险加固，提高了水库防洪标准，恢复了设计功能，安全状况进一步改善。水库行政首长负责制进一步健全完善，逐步形成了以行政首长负责制为核心的水库防汛责任制体系，绝大多数水库都落实了行政责任人，部分省还建立了责任制监督机制。预报测报水平进一步提高，大量先进的计算机、卫星云图、通讯以及信息采集等技术在水库防洪管理中得到广泛应用，有效地延长了洪水预见期，提高了洪水预报精度。广大防汛工作人员和水库管理人员防汛调度、抢险指挥水平进一步提高。

　　同时我们还应该清醒地看到，许多水库还存在一系列不容忽视的安全问题。如遇暴雨洪水特别是局部强降雨，工作不到位，措施不得力，极有可能发生水库垮坝事件。

　　当前影响水库安全的问题主要有五个方面：

　　一是许多水库依然存在工程质量问题。据统计，全国共有病险水库30413座，占全国水库总数的36%，其中大型病险水库145座，中型1118座，小型29150座，分别占各类水库总数的42%、42%和36%。大型和重点中型水库工程质量相对较好，各类设施比较完善，最令人担忧的是一般中型和小型水库的安全状况，这些水库建设年代久远，绝大多数属“三边”工程，防洪标准低、坝体裂缝、渗漏严重，溢洪道和输水道塌陷、堵塞，泄洪能力不足，闸门启闭不灵活等工程问题普遍存在，有些还相当严重。个别地区为增加蓄水，没经过坝基处理加固就盲目加高大坝，抬高溢洪道高程，人为降低了水库防洪标准。受暴雨洪水影响，去年全国还有1万多座水库不同程度地发生水毁，急待修复。

　　二是水库测报预报、通讯预警设施还不完善。据统计，全国400多座大型水库有一半没有入库水文站，许多水库报不出入库流量、降雨量和出库流量，近100座水库没有预报方案。全国除大型水库有通讯设施外，还有113座中型水库、70766座小型水库没有通讯设施或不完善，分别占中、小型水库总数的4%和88%。全国还有117座大型、1798座中型、77647座小型水库没有库区水雨情测报设施，分别占大、中、小型水库总数的29%、65%和97%。这些水库主管部门和管理单位无法及时掌握雨情、水情，无法对洪水进行预测预报，发生了险情也无法及时报出，难以及时通知下游地区人员转移，存在极大的安全隐患。去年广西合面狮、新疆克孜尔等水库在大水期间一度通讯中断，直接影响了水库的实时调度。

　　三是防洪应急预案仍不完善。多年水库垮坝的惨痛教训告诫我们，如果没有一个切实可行的防洪应急预案，遭遇暴雨洪水后仓促上阵、措施跟不上，调度运用和抢险不力，就很可能出现垮坝，造成人员伤亡，甚至出现晴天垮坝并死人的恶性事件。但是，许多地方至今没有针对水库存在的问题制订相应的预案，对超标准洪水、重大险情、垮坝等有可能发生的问题考虑不全、估计不足，没有进行认真分析研究，没有事先提出应急措施和进行足够的准备。有的虽然制订了应急预案，但内容不够详尽、措施不够落实，缺乏可操作性。有些地区领导甚至认为不可能发生垮坝事件，存在麻痹大意思想，对水库险情的抢护没有准备。有些水库的防洪应急预案对地震等突发性事件考虑不够，而这些突发事件往往在很短时间内造成水库出现重大险情，甚至垮坝，如果没有针对性很强的应急措施，就无法组织强有力的抢险，无法及时组织下游群众安全转移。2002年有的省区受地震影响，导致水库垮坝，所幸的是大坝不高、库水位较低，下游没有重要设施，人口稀少，否则后果不堪设想。

　　四是管理不到位、抢险保安能力差。新人多、经验少是一个较为普遍的问题。近几年水库管理单位人员变动较大，一大批熟悉情况、懂专业、有实践经验的老同志离退休，一批年青同志担当起管理水库的重任。我们应该看到，水库管理和安全度汛是一项专业性很强的工作，需要丰富的实践经验，这正是一些水库管理者所欠缺的。管理机构不健全，管理工作不到位是一个较为突出的问题，特别是一些小型水库，无管理机构、无专职管理人员的问题十分严重。许多水库抢险物资储备数量不到位、品种不全，绝大多数小型水库没有储备必要的防汛抢险物资。许多抢险设备落后，许多水库防汛抢险道路状况较差，遇暴雨洪水极易中断，无法满足水库抢大险、抢急险、抢难险的需要。还有一些水库行政首长负责制不落实，流于形式，有的不是由行政首长担任防汛责任人，有的行政责任人不深入水库熟悉情况、解决问题等等。

　　五是防洪兴利矛盾突出。水库的特殊性决定了需要承担防洪兴利双重任务。随着社会经济的发展，防洪任务越来越重，兴利要求也越来越高，不仅要求满足生活、生产日益增长的水资源需求，还要求在改善环境、优化环境、恢复生态等方面发挥重要作用。有限的库容既要腾空迎汛，又要蓄水兴利，特别是北方干旱地区的水库，尤其是为城市承担供水任务的水库，供水、灌溉、发电等兴利任务不断加重，防洪兴利矛盾非常突出。个别地区的领导同志为了多蓄水，在没有经过技术论证、按程序报批的情况下，擅自下令让水库超汛限水位运行，风险很大。有些地区还存在不执行上级防汛抗旱指挥部调度指挥的现象。

　　正是由于以上诸多问题，1991年以来，全国共发生235座水库垮坝，给国家和人民群众造成重大损失，必须要予以高度重视。从垮坝原因看， 147座是因发生超标准洪水导致水库漫坝失事，占63%；71座是因工程质量差、抢险不力造成垮坝失事，占30%；其它7%的垮坝主要是管理不到位、措施不得力造成的。从垮坝水库的规模看，小型水库233座，占99%，中型水库2座。以上分析表明，当前水库存在的主要问题恰恰是水库垮坝的主要原因，小型水库恰恰是水库安全度汛工作的薄弱环节。垮坝的现实也充分说明，今年水库安全度汛面临的形势确实极为严峻，我们必须充分认识以上这些影响水库度汛安全的问题，充分估计可能出现的复杂局面，扎扎实实地做好各项工作。

　　二、务必始终把确保人民群众生命安全放在首位

　　我国水库数量众多，分布范围广，与广大人民群众生活、生产息息相关，任何水库失事，都有可能造成重大人员伤亡，甚至造成毁灭性灾害。“75.8”板桥、石漫滩水库垮坝，造成数万人死亡，历史教训千万不能忘记。确保人民群众生命安全是人民群众的最根本利益，是全心全意为人民服务的核心内容，是“三个代表”重要思想的重要体现，也是当前我们做好水库安全度汛工作的中心目标。因此，我们务必坚持人民群众的生命安全高于一切的思想，要时刻牢记这一点，并贯彻到我们工作的每一个环节当中。为实现这个中心目标，我们必须统一认识，明确任务，突出重点，全力做好各项工作。

　　党中央、国务院领导历来高度重视水库安全工作。国务院总理温家宝多次指示要求全力以赴做好水库安全工作，多次提到一想起病险水库，就夜不能寐。国务院副总理、国家防总总指挥回良玉同志在今年国家防总第一次全体会议上要求“要特别重视水库防洪安全，抓紧水库防洪调度运用计划的制定，督促各级政府加强水库管理和安全监控，确保安全”。各级地方政府、防汛抗旱指挥部及防汛责任人要认真学习和深刻领会国务院领导的指示精神，必须把认识统一到确保人民群众生命安全和确保水库防洪安全上来。在目前水库还存在许多安全问题的严峻形势下能够确保不死人，就是实践“三个代表”重要思想、贯彻落实“十六大”精神、维护社会稳定、支持全国抗“非典”工作的具体体现，就是以实际行动向党中央、向全国人民交的一份满意的答卷。我们的每一项工作都必须围绕这个中心要求来开展，丝毫不能松懈，丝毫不能偏离，丝毫不能打折扣。

　　今年我国水库安全度汛的主要任务是“四个确保”：即确保人民群众生命安全；确保充分发挥水库防洪作用；确保大型和重点中型水库不垮坝；确保一般中型和小型水库设计标准内不垮坝。

　　确保人民群众生命安全，就是要求我们的每一项工作都要以人民群众生命安全为根本目标，并围绕这个根本目标制订各项措施，扎扎实实做好各项工作，特别是做好紧急情况下的人员安全转移工作，一切以不造成人员伤亡为基本要求，力保不死一人。

　　确保充分发挥水库防洪作用，就是要求我们认真制订调度方案，加强预测预报，实现 “决策科学化、手段现代化、工作规范化、行为法制化”，全面考虑，权衡利弊，科学决策，在确保水库自身安全的前提下，充分考虑上下游的防洪要求，最大限度地拦蓄洪水，削峰错峰，减轻下游地区的防洪压力。

　　确保大型和重点中型水库不垮坝，就是要求我们密切注视水雨情的发展变化，精心组织，科学调度，加强巡坝查险，及时发现险情，及时组织抢险，必要时采取非常措施，在任何情况下都要确保大型和重点中型水库安全度汛。

　　确保一般中型和小型水库设计标准内不垮坝，就是要求我们加大工作力度，切实解决一般中型和小型水库存在的工程质量问题，消除安全隐患，完善通讯预警、水情测报等设施，使之具备防御设计洪水的能力，遇标准内洪水不发生垮坝事件，遇超标准洪水要有预案、有措施，把损失降低到最低限度。

　　各级地方政府、防汛抗旱指挥部和有关部门要把确保人民群众生命安全和确保充分发挥水库防洪作用作为水库安全度汛工作的重点，按照防大汛、抗大洪、抢大险的要求，认真做好组织、工程、方案、物资、队伍等方面的准备工作。

　　三、务必全力做好今年水库安全度汛工作

　　据气象部门预测，今年北方地区降雨比前四年明显偏多，汛期有南北两条多雨带，多雨范围明显比前几年大。各地气象部门也大都作出了多雨的预报，这要引起我们的高度重视。气象部门提到的江南、华南多雨带，覆盖范围很广，长江流域洞庭湖、鄱阳湖在这个范围内，珠江、太湖也在这个范围内。如果再出现预测的北方多雨带，形势将十分严峻。特别是多年没来大水的黄河、海河、淮河流域发生大洪水的可能性确实存在。此外，对水库安全度汛威胁最大的局部暴雨洪水不可避免，且预报难度大。因此，各级政府、防汛抗旱指挥部，特别是水库管理部门要充分认识做好水库安全工作的极端重要性，以高度的政治责任感和使命感，立足于防大汛、抗大洪、抢大险，早部署，早落实，扎扎实实做好各项工作。

　　1、要做到防汛保安与抗“非典”工作两手抓，两不误

　　当前，我国正全力以赴抗击“非典”疫情，形势仍十分严峻。与此同时，我国大部分地区汛期已经相继来临，一些地方的防汛形势已相当严峻。防汛和防“非典”都是人命关天的大事，要统筹兼顾，全面安排，一手抓好 “非典” 防治，一手抓好防汛保安，做到两手抓，两不误。切莫顾此失彼，造成被动。现在“非典”已对经济工作带来影响，防汛工作再不能添任何乱子。要立足于防大汛、抗大洪，尽可能把防汛问题考虑得全面一些，把困难考虑得充分一些，把工作做得扎实一些。有针对性地完善各项度汛保安措施，抓好水情预报、洪水调度和汛期查险抢险三个主要环节，搞好领导、队伍、方案、物料四落实，努力提高抗洪抢险能力，保障经济发展，维护社会稳定。

　　2、进一步建立健全行政首长负责制

　　各地要以行政首长负责制为核心，建立健全水库各项安全责任制。各级政府一把手要对所管辖地区的水库安全负总责。各地要按照属地管理、分级负责的原则在汛前切实落实水库防汛安全责任制，明确水库的地方政府行政责任人、技术责任人和岗位责任人。水库行政责任人必须由政府领导担任，大、中、小型水库分别由省、地市、县级人民政府或防汛抗旱指挥部确定具体政府行政责任人，并通过新闻媒体向社会公布，接受社会监督。防汛责任人必须深入水库，全面熟悉水库工程情况、调度运用计划和防洪应急预案，掌握水库上下游有关情况，对水库存在的问题做到心中有数，必要时现场办公，及时解决水库安全存在的问题。各地人民政府要把水库安全工作作为考核行政领导政绩的重要内容，对安全状况长期得不到改善的水库，要追究其行政责任，对出现垮坝并造成重大人员伤亡的水库行政责任人要严肃查处。

　　3、全面开展水库防汛安全大检查

　　各地要按照水库管理部门自查、主管部门核查、防汛抗旱指挥部检查的原则开展防汛安全检查工作，要确保主汛期到来之前完成所有水库的安全检查，做到不漏一座。安全检查要认真、细致，工程措施和非工程措施都要检查，不走过场，不留死角，对存在的问题逐一登记造册，提出解决办法，及时处置，确保工程处于良好的运行状态，在设计洪水标准内不出现重大险情。在建工程和正在进行除险加固的水库也要加强安全检查工作，在充分利用汛前有限时间抓紧开展除险加固，尽快提高防洪能力的同时，要切实制订安全度汛方案，确保安全度汛。水库行政责任人汛前必须亲自带队对水库进行全面细致的检查，对已发现的问题，特别是重大安全隐患，要采取得力措施，限期予以解决。各地首先要解决水库防汛通讯问题，位置重要的水库要有备用通讯手段，特别重要的水库要有卫星通讯等先进通讯设施。各地防汛抗旱指挥部要加大检查力度，经常测试水库通讯状况。水库管理部门要精心维护水雨情测报、调度信息采集、传输、处理和分析系统，确保设施和系统的正常运行。去年发生水毁的水库要抓紧完成水毁工程修复，汛前难以完成的，要落实切实可行的安全度汛方案。

　　4、及时修订完善防洪应急预案

　　“凡事预则立，不预则废。”实践证明，水库来水情况复杂，洪水突发性强，往往在极短时间内导致库水位急剧上涨，如果没有一套科学合理、可操作性强的防洪应急预案，一旦发生大洪水，难以做到及时决策、科学调度，容易贻误战机，甚至造成重大损失。各水库特别是病险水库务必要根据水库工程状况，组织修订完善防洪应急预案。要紧紧围绕确保人民群众生命安全和充分发挥水库防洪作用这两个目标，不仅要考虑水库自身的防洪安全需要，还要充分考虑上下游地区的防洪要求，不仅要针对水库存在的安全问题制订应急保安措施，更要组织技术力量，认真研究发生超标准洪水、重大险情、垮坝等特殊情况下的防洪应急措施，要考虑到各种不利因素同时出现的可能，困难要考虑多一点，问题要考虑复杂一点，制订的措施要有针对性，要有很强的可操作性。要坚决克服麻痹思想。防洪应急预案特别需要关注的重点是确保水库下游地区人员安全。

　　5、加强管理和培训，切实提高水库防汛管理水平

　　要建立健全水库管理机构，细化职责，落实到人，并切实加强能力建设，努力提高管理人员的素质和工作水平。所有水库必须落实水库管理人员，大中型水库和重点小型水库必须要有管理机构和足够的专职管理人员。要按照水利部去年印发的《关于加强小型水库安全管理工作的意见》的要求，切实加强小型水库的管理。一般小型水库也要有管理人员，特别是一些乡管、村管的水库，一定要加强管理，落实乡、村长负责制，固定专人进行管理。要采取多种方式对水库管理人员进行业务培训，尽快提高他们的业务水平，使他们尽快熟悉防汛业务，掌握必要的防汛抢险技术，特别是要知道紧急情况下如何通知下游群众转移，如何尽快报告上级防汛抗旱指挥部。要针对各级政府换届的实际情况，及时举办各类行政领导培训班，使他们尽快熟悉工程情况和防汛业务，提高指挥调度抢险的领导水平。

　　6、密切监视水雨情，精心做好水库防洪调度工作

　　各水库管理部门要采取有力措施，加强汛期值班，汛期实行24小时值班制度。汛期值班不仅要有领导带班，还要安排技术人员值班，汛情紧张时必须由行政责任人主持工作。防汛抗旱指挥部要对水库管理单位值班人员、领导的到位情况进行抽查，发现有脱岗、离岗以及值班人员不熟悉情况时，要及时予以通报批评。要密切掌握水雨情，认真分析天气变化形势，及时做出预测预报，做好洪水调度工作。当前，北方干旱地区水资源短缺，旱情较重，有些地方领导存在惜水心理，希望水库多拦蓄一些水以备今后使用。这种心情可以理解，但是防汛调度纪律不能违反。如果水库超汛限水位运行，就会带来极大的安全隐患。对于一些尚未完成治理的病险水库，更要注意运行安全。防洪调度要以水库自身安全为前提，以批准的汛期调度运用计划为依据，以充分发挥水库防洪作用为目标，科学决策，科学调度，决不允许冒险调度。要严肃防汛纪律，兴利调度必须服从防洪调度，坚决杜绝擅自超汛限水位运行的事件发生。各级防汛抗旱指挥部要及时通报违反防汛纪律的单位和个人，情节严重的，要报请人民政府给予行政处分，严肃处理。

　　7、落实队伍、抢险物料，加强查险，全力做好抢险工作

　　要落实好专业抢险队伍和群众队伍，特别是要有一批技术骨干，掌握抢险技术并在汛前进行演练。有条件的水库可根据抢险需要成立机动抢险队。要加强与部队的联系，及时通报信息，为军队参加抢险提供必要的条件。各地要根据汛前制定的水库防洪预案，有针对性地储备好各类防汛抢险物料，对信息采集、通信、交通等设备要有一定的备用。难以在水库现场储备的防汛物料，一定要落实储备地点和数量以及运输工具等，确保及时到位。大量中小型水库地处偏僻，交通不便，防汛抢险物资调运困难，必须储备一定数量的防汛物料。各级防汛抗旱指挥部要对水库防汛物资储备提出硬性要求，并作为一项重要内容予以检查落实，宁可备而不用，绝不可用而不备。

　　各水库要在汛前清除影响巡坝查险的树丛、杂草和障碍物，建立健全水库大坝巡查制度，定期进行检查，强降雨、高水位、出险等关键时期要实行24小时查险。查险要认真细致。水库发生险情后，水库行政责任人要在第一时间赶赴现场，立即组织技术人员分析险情，制订方案，及时开展相关抢险工作，险情较重时要及时组织受威胁地区的群众转移。行政责任人在险情没有排除前，未经批准不得离开指挥现场。险情发生后，水库应尽可能加大泄量，尽快降低水库水位。上级防汛抗旱指挥部要视险情发展情况及时派技术人员参与抢险救灾工作。出现险情要及时上报，重大险情或发生水库垮坝事件可同时直接上报国家防总，决不能瞒报、延报。对因查险、抢险不力没有及时发现险情和抢险的要予以纪律处分，造成重大损失的要追究刑事责任。

　　同志们，我国南方汛期已经到来，北方也将入汛。希望大家从实践“三个代表”重要思想的高度，从维护社会稳定大局的高度，从对人民群众生命安全负责的高度，充分认识水库防洪安全的极端重要性，紧紧围绕确保人民群众生命安全这个中心任务，发扬’98抗洪精神，切实做好各项准备工作，精心组织，科学调度，全力抢险，确保水库安全度汛，确保人民群众生命安全，让党中央放心，让全国人民安心。